中國宏觀審慎政策框架建設與管理實踐——中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在2020金融街論壇上的講話
尊敬的各位來賓：
大家下午好！剛才劉副總理作了重要講話，對于我們正確認識當前形勢，更好地服務實體經濟、防范化解金融風險、深化金融改革開放具有重要指導意義，我們將在國務院金融委統籌指導下,認真抓好貫徹落實。下面，我就“中國宏觀審慎政策框架建設與管理實踐”，給大家做個匯報。
2008年國際金融危機發生后，國際社會對危機的成因和教訓進行了深刻的反思，認識到金融機構的個體穩健并不代表金融系統的整體穩健，維護系統性金融穩定，需要彌補微觀審慎監管的不足，防范金融體系順周期變化以及風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統性金融風險，并盡可能提前采取針對性措施。
2008年金融危機以來，在G20框架內，金融穩定理事會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）、巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）等國際組織和主要經濟體，致力于改革完善金融監管體制，其中，核心內容就是建立健全宏觀審慎政策框架，加大宏觀審慎政策實施力度，從而增強全球金融體系的韌性和穩健性，提高應對沖擊的逆周期調節能力。
此次新冠疫情發生以來，主要經濟體普遍采取降低逆周期資本緩沖、流動性要求等政策舉措，及時釋放宏觀審慎政策緩沖，發揮了良好作用。據國際金融協會統計，截至2020年8月，包括G20成員在內的33個國家和地區，針對銀行部門共實施了500多項審慎政策措施以應對疫情沖擊，其中具有宏觀審慎特征的政策措施占比達到60%左右。
我國在宏觀審慎政策方面的探索實踐起步較早。2003年，人民銀行在房地產金融領域首次引入最低首付比例政策，并根據形勢變化，多次逆周期調整最低首付比例要求。2010年，人民銀行引入差別存款準備金動態調整機制，并于2016年升級為宏觀審慎評估（MPA），將信貸投放與金融機構資本水平及經濟增長相聯系，有效促進了貨幣信貸平穩適度增長。
黨中央、國務院高度重視宏觀審慎管理工作。2017年第五次全國金融工作會議提出，要以防范系統性金融風險為底線，加強宏觀審慎管理制度建設。黨的十九大報告提出，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”。2019年初，黨中央、國務院批定的機構改革方案，進一步明確了人民銀行負責宏觀審慎管理的職能，牽頭建立宏觀審慎管理框架，統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，并批準設立了宏觀審慎管理局。
近年來，我們認真履行黨中央、國務院賦予的職責，重點開展了以下工作。
一是建立我國宏觀審慎政策框架。立足我國實際，借鑒國際組織和主要經濟體實踐經驗，研究編制《宏觀審慎政策指引》，圍繞政策目標、系統性風險監測評估、政策工具箱，政策傳導等要點，健全宏觀審慎治理機制，探索建立具有中國特色的宏觀審慎政策框架。
2020年9月，人民銀行會同銀保監會正式建立我國銀行業金融機構逆周期資本緩沖機制，初始緩沖資本比率設定為0。
二是有序推進系統重要性金融機構監管。2018年11月，人民銀行聯合監管部門發布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，確立了我國系統重要性金融機構監測、監管和風險處置的總體制度框架。
在總體制度框架下，人民銀行會同銀保監會制定了《系統重要性銀行評估辦法》，明確了我國系統重要性銀行的評估方法、評估范圍、評估流程，從規模、關聯度、可替代性和復雜性四個維度確立了我國系統重要性銀行的評估指標體系，目前已完成對外公開征求意見，擬于近期發布。
正在制定《系統重要性銀行附加監管規定》，從附加資本、杠桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復和處置計劃、信息披露和數據報送等方面對系統重要性銀行提出監管要求。
評估辦法和附加監管規定發布后，我們將會同銀保監會，認真開展評估工作，及時發布我國系統重要性銀行名單及配套附加監管實施方案。
此外，為健全我國銀行業風險處置機制，我們起草了《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，對我國全球系統重要性銀行總損失吸收能力比率、構成及監督檢查、信息披露等提出要求。目前正在向社會公開征求意見。
三是加強金融控股公司監管。2020年9月，國務院發布《關于實施金融控股公司準入管理的決定》，明確非金融企業控股或實際控制兩類或者兩類以上金融機構，具有規定情形的，應當向人民銀行提出申請，經批準設立金融控股公司，并接受監管。人民銀行發布了《金融控股公司監督管理試行辦法》，遵循宏觀審慎管理理念，堅持總體分業經營為主的原則，以并表為基礎，對金融控股公司資本、行為及風險進行全面、持續、穿透式監管。
四是開展重點領域宏觀審慎管理。2020年2月，人民銀行等六部委聯合印發《統籌監管金融基礎設施工作方案》，明確將金融資產登記托管系統、清算結算系統、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統等六類設施及其運營機構，納入統籌監管范圍，統一監管標準，健全準入管理，優化設施布局，健全治理機制。
推動完善房地產金融宏觀審慎管理。根據防范房地產金融風險和“穩地價、穩房價和穩預期”的需要，研究房地產貸款集中度、居民債務收入比、房地產貸款風險權重等宏觀審慎政策工具，進一步完善促進房地產市場健康發展的長效機制。
探索開展跨境資金流動宏觀審慎管理。根據外匯市場和跨境資金流動形勢，動態調整外匯風險準備金率和全口徑跨境融資宏觀審慎系數。
相比貨幣政策，宏觀審慎政策的理論與實踐總體上起步不久，各國宏觀審慎政策框架都還在不斷健全完善。下一步，我們將按照黨中央、國務院決策部署，在國務院金融委的統籌指導下，認真履行宏觀審慎政策牽頭職責，在實踐探索中不斷健全符合我國國情的雙支柱調控框架，支持形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。
一是持續健全宏觀審慎政策框架。適時發布《宏觀審慎政策指引》，完善我國宏觀審慎政策的總體設計和治理機制。繼續加強重點領域宏觀審慎管理工作，不斷豐富宏觀審慎政策工具箱并制定工具啟用、校準和退出機制。
二是完善系統性風險監測評估體系。重點健全房地產金融、外匯市場、債券市場、影子銀行以及跨境資金流動等重點領域宏觀審慎監測、評估和預警體系，分步實施宏觀審慎壓力測試并將其制度化。
三是加強系統重要性金融機構和金融控股公司監管。強化系統重要性銀行監管。建立我國系統重要性保險機構、證券機構宏觀審慎管理框架。制定系統重要性金融機構的恢復和處置計劃。完善金融控股公司監管配套細則，依法依規、穩妥有序開展金融控股公司準入管理和持續監管。
四是做好宏觀審慎政策與其他政策的協調配合。加強宏觀審慎政策和貨幣政策、微觀審慎監管政策的協調配合，充分發揮政策合力。加強宏觀審慎政策與財政政策、產業政策、信貸政策等的協調配合，增強金融服務實體經濟能力。
最后，預祝本屆金融街論壇取得圓滿成功！謝謝大家！
